Suốt hơn bảy thập kỷ, đồng đô la Mỹ đã là trụ cột của nền kinh tế toàn cầu — chi phối phần lớn giao dịch thương mại, dự trữ ngoại hối và các dòng vốn đầu tư quốc tế. Nhưng quyền lực tiền tệ ấy đang đứng trước thử thách từ chính nước Mỹ. Khi chính quyền Trump mở rộng quyền lực hành pháp, can thiệp vào tính độc lập của Cục Dự trữ Liên bang và tung ra gói chi tiêu khổng lồ khiến nợ công tăng vọt, nền tảng niềm tin bảo đảm cho sức mạnh của đồng đô la đang bị lung lay. Liệu “đặc quyền” này có thể tồn tại trước những rạn nứt thể chế trong lòng nước Mỹ?
Đồng đô la Mỹ đã thống trị nền kinh tế toàn cầu hơn bảy thập kỷ. Hiện nay, khoảng 90% các giao dịch ngoại hối có liên quan đến đồng đô la. Phần lớn thương mại quốc tế — bao gồm 74% ở châu Á và 96% ở châu Mỹ — đều được định giá bằng đồng đô la Mỹ. Đồng tiền này chiếm 58% dự trữ ngoại hối của các ngân hàng trung ương bên ngoài nước Mỹ, và trên khắp thế giới, các tài sản định giá bằng đô la vẫn được nhà đầu tư tư nhân ưa chuộng.
Sự thống trị đó mang lại cho Mỹ nhiều lợi ích: nó làm giảm biến động giá trong thương mại quốc tế, cho phép Washington vay mượn với chi phí thấp, và trao cho chính phủ Mỹ công cụ mạnh mẽ để trừng phạt các đối thủ. Và như nhà kinh tế học nổi tiếng Kenneth Rogoff lập luận thuyết phục trong cuốn sách mới Our Dollar, Your Problem (Đồng đô-la của chúng tôi, vấn đề của các bạn), một đồng tiền thống trị là cực kỳ khó bị thay thế. Quán tính chính là lực duy trì vị thế của đô la; sức mạnh của thể chế chính trị và tài chính Mỹ là yếu tố khác.
Dù nhiều quốc gia đã bực bội với hệ thống đồng đô la, nhưng chưa ai đưa ra được một lựa chọn thay thế đủ mạnh để vượt qua lợi thế “người đương nhiệm” của nó. Tuy nhiên, Rogoff cũng cảnh báo rằng sự thống trị của đồng đô la có thể đã đạt đỉnh, và nước Mỹ cần cẩn trọng hơn trong hoạch định chính sách nếu muốn giữ vững vị thế đặc quyền này.
Trong nhiều thập kỷ, các chính quyền Mỹ kế tiếp nhau đều tìm cách củng cố hoặc ít nhất không làm suy yếu vị thế đó. Họ tôn trọng tính độc lập của Cục Dự trữ Liên bang (Fed) và các cam kết quốc tế của Mỹ, trong đó có vai trò là người giám hộ của hệ thống tài chính toàn cầu. Tuy nhiên, chính quyền Trump lại đang làm lung lay những nền tảng thể chế vốn bảo đảm cho vị thế của đồng đô la. Chính quyền này đang thử nới rộng giới hạn quyền lực hành pháp mà không gặp nhiều phản kháng, tìm cách làm suy yếu tính độc lập của Fed và các cơ quan thống kê chính thức, đồng thời đặt nghi vấn về cam kết của Mỹ với các đồng minh và đối tác.
Đáng chú ý, các động thái này diễn ra đúng lúc chính quyền Trump ban hành những chính sách chỉ có khả năng tồn tại nhờ đặc quyền của đồng đô la — đặc biệt là đạo luật chi tiêu khổng lồ mà Tổng thống Donald Trump ký hồi tháng 7, được dự báo sẽ khiến nợ công Mỹ tăng vọt trong thập kỷ tới. Nếu vị thế của đồng đô la suy yếu, khả năng vay nợ của Washington cũng suy yếu theo, và chi phí trả lãi nợ sẽ tăng. Nếu lãi suất nợ liên bang tăng vọt cùng với sự mất giá của đồng đô la, chính phủ Mỹ có thể rơi vào tình thế tài khóa bị bó hẹp — gây tổn hại lâu dài cho nền kinh tế.
Vị thế vững chắc ở đỉnh cao?
Việc sử dụng đồng đô la giúp các quốc gia tiến hành giao dịch toàn cầu mà không cần duy trì dự trữ bằng nhiều loại tiền khác nhau — một sự tiện lợi tương tự như việc tiếng Anh trở thành ngôn ngữ chung của giao tiếp quốc tế. Ngược lại, việc đa dạng hóa rổ tiền dự trữ khỏi đồng đô la sẽ rất tốn kém, vì các nước phải nắm giữ nhiều loại tiền tệ và đối mặt với rủi ro biến động giá của từng đồng tiền.
Dẫu vậy, cả đồng minh lẫn đối thủ của Mỹ đều đã tìm cách thử thách vị thế của đồng đô la. Tuy nhiên, như Rogoff giải thích, không ai trong số đó có đủ điều kiện để trở thành kẻ thay thế thống trị.
Top of Form
Bottom of Form
Từ khi khu vực đồng euro ra đời năm 1999, tỷ lệ dự trữ ngoại hối bằng đô la đã giảm từ 71% xuống 58%, trong khi đồng euro giữ vị trí thứ hai với khoảng 20%. Rogoff cho rằng rất khó để euro vượt đô la trừ khi thị trường nợ công bằng euro có đủ thanh khoản, điều này đòi hỏi Liên minh châu Âu phải vượt qua các rào cản chính trị và thể chế để phát hành nợ chung ở quy mô lớn hơn.
Trung Quốc và Nga cũng ngày càng muốn tìm kiếm các lựa chọn khác khi Mỹ và các đồng minh dùng hệ thống thanh toán định danh bằng đô la như một công cụ trừng phạt. Sau khi Nga xâm lược Ukraine năm 2022, Washington và các đồng minh đã hạn chế ngân hàng Nga tiếp cận hệ thống thanh toán quốc tế, áp trần giá dầu Nga, và đóng băng tài sản quốc gia Nga ở nước ngoài.
Để giảm rủi ro tương tự, Trung Quốc hiện đang hợp tác với Brazil, Ấn Độ, Nga và một số quốc gia khác để phát triển hệ thống thanh toán thay thế bằng đồng nhân dân tệ, đồng thời thiết lập tiêu chuẩn giao dịch tiền tệ số xuyên biên giới — tận dụng khoảng trống mà Mỹ bỏ ngỏ trong lĩnh vực này.
Tuy nhiên, Rogoff lưu ý rằng những nỗ lực quốc tế hóa đồng nhân dân tệ sẽ thất bại nếu Trung Quốc không tiến hành cải cách trong nước. Chỉ khi tự do hóa thị trường vốn và mở rộng quy mô, giảm biến động giá trên thị trường trái phiếu nhân dân tệ, Bắc Kinh mới có thể tạo lòng tin cho nhà đầu tư nước ngoài rằng họ có thể thanh lý tài sản nhân dân tệ bất cứ lúc nào cần tiền mặt.
Lợi ích ròng
Vào thập niên 1960, Valéry Giscard d’Estaing – người sau này trở thành tổng thống Pháp – từng chỉ trích vị thế thống trị của đồng đô la Mỹ và những lợi ích mà nó mang lại cho Hoa Kỳ là một “đặc quyền quá đáng”. Kenneth Rogoff xem xét cả những lợi ích lẫn gánh nặng của sự thống trị đó một cách cân bằng. Do Hoa Kỳ có thể vay tiền từ nước ngoài và hoàn trả bằng chính đồng tiền của mình, các quốc gia khác phải gánh chịu rủi ro tỷ giá hối đoái. Trên thực tế, điều này giúp giảm biến động giá của nhiều mặt hàng nhập khẩu và xuất khẩu của Mỹ. Là nước phát hành đồng tiền chủ đạo trong hệ thống thanh toán quốc tế chính thức, Hoa Kỳ có khả năng theo dõi các giao dịch xuyên biên giới và nắm trong tay công cụ trừng phạt mạnh mẽ để hạn chế các luồng tiền đó. Washington cũng có ảnh hưởng lớn đối với các quy tắc của hệ thống tài chính quốc tế; đây là quốc gia duy nhất có đủ quyền biểu quyết để phủ quyết các quyết định tại Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF).
Sự thống trị của đồng đô la cho phép Hoa Kỳ vay mượn ở quy mô lớn và trả lãi suất thấp hơn đáng kể so với nhiều quốc gia khác – một lợi thế đặc biệt quan trọng trong bối cảnh nợ công của Mỹ đang ở mức cao và tiếp tục tăng. Washington có thể vay rẻ vì các nhà đầu tư nước ngoài sẵn sàng trả thêm tiền cho tính tiện ích (convenience yield) của trái phiếu chính phủ Mỹ. Các tài sản an toàn, có tính thanh khoản cao này luôn được ưa chuộng vì chúng có thể giữ giá trị trong thời kỳ bất ổn tài chính và đóng vai trò là tài sản thế chấp chủ đạo trong nhiều giao dịch tài chính quốc tế. Rogoff dẫn lại các ước tính gần đây cho thấy chính phủ Mỹ tiết kiệm được khoảng 140 tỷ USD mỗi năm trong chi phí nợ nước ngoài nhờ mức lãi suất thấp hơn – và con số này có thể lên tới 600 tỷ USD nếu tính cả các khoản nợ do nhà đầu tư trong nước nắm giữ.
Danh tiếng của đồng đô la như một tài sản an toàn thường khiến nhu cầu đối với đồng tiền này tăng mạnh trong những giai đoạn khủng hoảng tài chính. Do đó, Hoa Kỳ có thể vay một lượng tiền khổng lồ ngay cả trong thời kỳ kinh tế suy thoái. Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 và suy thoái năm 2020 do đại dịch COVID-19, chính phủ Mỹ vẫn có thể hỗ trợ doanh nghiệp, người lao động và các hộ gia đình, giúp nền kinh tế phục hồi nhanh hơn so với nhiều quốc gia khác.
Tuy nhiên, sự thống trị của đồng đô la không hoàn toàn mang lại lợi ích cho Hoa Kỳ. Rogoff lưu ý rằng trong lịch sử, các quốc gia nắm giữ đồng tiền chủ đạo thường là những cường quốc quân sự hàng đầu – và việc duy trì sức mạnh quân sự toàn cầu là vô cùng tốn kém. Ông cũng cho rằng việc Hoa Kỳ tạm thời hoán đổi đô la lấy ngoại tệ với một số ngân hàng trung ương lớn trong thời kỳ khủng hoảng tài chính là một gánh nặng. Tuy nhiên, đây không phải là nghĩa vụ bắt buộc của vị thế đồng tiền thống trị mà chỉ là sự hỗ trợ tự nguyện từ Cục Dự trữ Liên bang (Fed). Trong số ít các lần hoán đổi này được sử dụng – chẳng hạn năm 2008 và đầu đại dịch – chúng thực tế đã củng cố ổn định tài chính của Mỹ mà không gây ra chi phí thực tế nào.
Gánh nặng có lẽ gây tranh cãi nhất về mặt chính trị là tình trạng bất lợi của các doanh nghiệp và người lao động trong lĩnh vực sản xuất Mỹ trong những giai đoạn đồng đô la quá mạnh. Từ năm 2000 – một năm trước khi Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới – đến năm 2005, Bắc Kinh không cho phép đồng nhân dân tệ tăng giá so với đô la Mỹ, dù xuất khẩu của Trung Quốc sang Mỹ đã tăng gấp ba. Điều này đã gây tổn thất nặng nề và kéo dài cho việc làm và sản xuất tại các thị trấn công nghiệp Mỹ. Tuy nhiên, nguyên nhân không phải do bản thân vị thế thống trị của đồng đô la mà do chính sách công nghiệp, thương mại và can thiệp tỷ giá của Trung Quốc, cùng với việc giới chức Mỹ không phản ứng hiệu quả với những chính sách đó.
Rạn nứt nền móng
Nhìn chung, người Mỹ vẫn có lợi khi duy trì vị thế thống trị của đồng đô la – vị thế đã tồn tại suốt bảy thập niên qua. Sự thống trị này đòi hỏi chứng khoán định giá bằng đô la Mỹ phải luôn hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Theo Rogoff, yếu tố cốt lõi của sức hấp dẫn đó nằm ở sức mạnh của các thể chế và chuẩn mực Mỹ: một Cục Dự trữ Liên bang độc lập, nhà nước pháp quyền, và truyền thống gắn kết quốc tế đáng tin cậy. Các thể chế này giúp ngăn lạm phát cao làm giảm giá trị tài sản, bảo vệ quyền chủ nợ, duy trì khả năng tiếp cận thị trường vốn và đảm bảo uy tín tín dụng mạnh mẽ. Chính những nền tảng đó đã giữ vững vị thế của đồng đô la, ngay cả khi chính sách của Mỹ biến động và các đối thủ nước ngoài nổi lên.
Niềm tin rằng đồng đô la sẽ tiếp tục thống trị dựa trên cả lợi thế của “vị thế đương thời” lẫn sức bền của các thể chế Mỹ. Tuy nhiên, cuốn Our Dollar, Your Problem kết thúc ở thời điểm cuộc bầu cử tổng thống Mỹ tháng 11 năm 2024, nên không đề cập đến các bước đi trong nhiệm kỳ hai của Donald Trump – những bước có thể thách thức các giả định này.
Trước hết, chính quyền Trump đã đơn phương tăng thuế nhập khẩu lên mức cao nhất kể từ Đạo luật Thuế quan Smoot-Hawley năm 1930, có thể nhằm bù đắp một phần thâm hụt ngân sách từ gói chi tiêu tháng 7. Bộ trưởng Tài chính Scott Bessent cam kết sẽ mang lại “hàng trăm tỷ USD doanh thu mỗi năm, tương ứng với hàng trăm tỷ USD trái phiếu mà Bộ Tài chính không cần phát hành thêm.” Tính đến nay, mức thuế trung bình thực tế đã tăng lên khoảng 17%, tương đương mức tăng gần tám lần so với năm ngoái. Các đồng minh của Mỹ cũng không được miễn trừ: ngay cả Vương quốc Anh – một đối tác thân cận và là nước Mỹ đang có thặng dư thương mại – cũng đang phải chịu thuế 10%.
Các hành động đơn phương của chính quyền Trump đã phớt lờ quyền hiến định của Quốc hội trong việc quy định thuế quan. Trước đó, một tòa phúc thẩm liên bang đã kết luận rằng các mức thuế tổng quát do Trump áp đặt là sự lạm quyền hành pháp, vi phạm Đạo luật Quyền lực Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế năm 1977. Hơn nữa, việc chính quyền áp thuế mà không tính đến các hiệp định thương mại hiện hành của Mỹ đã làm dấy lên nghi ngờ về độ tin cậy của các cam kết kinh tế quốc tế của Hoa Kỳ — một nền tảng quan trọng củng cố niềm tin vào hệ thống đồng đô la.
Chính quyền Trump cũng nhiều lần đặt nghi vấn về tính độc lập của Cục Dự trữ Liên bang (Fed) trong việc hoạch định chính sách tiền tệ. Để các nhà đầu tư nước ngoài tiếp tục sẵn sàng rót tiền vào trái phiếu kho bạc Mỹ có lợi suất thấp, họ cần tin tưởng rằng Hoa Kỳ sẽ không làm mất giá trị các khoản đầu tư của họ thông qua lạm phát. Sự độc lập của ngân hàng trung ương là điều cốt yếu để duy trì niềm tin đó. Rogoff lập luận thuyết phục rằng trái phiếu kho bạc Mỹ được xem là tài sản an toàn phần lớn nhờ vào việc Fed duy trì tính độc lập chính trị và có thành tích kiểm soát lạm phát thấp và ổn định kể từ giữa thập niên 1980.
Nguy cơ lạm phát và thất nghiệp gia tăng do chính sách thuế quan của Trump đã đặt Ủy ban Chính sách Tiền tệ của Fed vào tình thế khó xử. Tổng thống đã chỉ trích Fed vì không hạ lãi suất đủ nhanh và từng đe dọa sa thải Chủ tịch Fed. Ông cũng đã sa thải một thống đốc Fed mà không tuân thủ quy trình pháp lý, dù sau đó cả tòa cấp quận và tòa phúc thẩm liên bang đều chặn quyết định này. Đồng thời, ông bổ nhiệm một thống đốc mới, người cũng là thành viên nội các Nhà Trắng đang tạm nghỉ — hai động thái chưa từng có tiền lệ. Tất cả những điều này cấu thành một cuộc tấn công chưa từng có vào tính độc lập của Fed.
Trump cho rằng Fed cần hạ lãi suất để giảm chi phí trả lãi cho khoản nợ quốc gia (vốn tăng lên do dự luật chi tiêu tháng 7 của ông), nói rằng Chủ tịch Jerome Powell có thể mang lại “gần một nghìn tỷ USD tiết kiệm chỉ bằng một nét bút.” Tuy nhiên, nếu các nhà đầu tư tin rằng Fed sẽ đặt việc quản lý nợ quốc gia lên trên nhiệm vụ chống lạm phát, họ sẽ yêu cầu mức lợi suất cao hơn cho trái phiếu kho bạc để bù đắp kỳ vọng lạm phát tăng, khiến chi phí lãi vay của chính phủ tăng chứ không giảm.
Tương tự, sau khi Cục Thống kê Lao động công bố báo cáo việc làm tháng 7 cho thấy tăng trưởng việc làm yếu, Trump đã sa thải người đứng đầu cơ quan này dù người đó được Thượng viện phê chuẩn. Những hành động như vậy đe dọa tính độc lập của các cơ quan thống kê chính thức và làm tổn hại độ tin cậy của dữ liệu mà họ công bố. Niềm tin của nhà đầu tư vào sức mạnh và sự an toàn của đồng đô la phụ thuộc phần lớn vào độ tin cậy của các thống kê kinh tế chính thức của Mỹ — cơ sở để đánh giá tình trạng nền kinh tế và hệ thống tài chính nước này.
Đùa với lửa
Đáng lo ngại là tất cả những điều này diễn ra đúng lúc đạo luật mới của chính quyền Trump làm tăng hơn 4.000 tỷ USD vào nợ quốc gia trong vòng mười năm. Nợ công của Mỹ hiện đã tương đương khoảng 100% GDP, và chi phí trả lãi đang tăng qua từng năm. Khi chính quyền Trump tiếp tục vay mượn thêm, các đòn tấn công vào nền tảng của vị thế đồng đô la có thể khiến Hoa Kỳ đánh mất những lợi thế gắn liền với nhu cầu mạnh mẽ đối với trái phiếu kho bạc — trong đó có khoản tiết kiệm hơn 1.000 tỷ USD tiền lãi trong vòng một thập niên.
Ban đầu, các thị trường tài chính phản ứng dữ dội trước những động thái quyết liệt và bất thường của chính quyền nhằm tăng thuế hoặc đe dọa tính độc lập của Fed: lợi suất trái phiếu kho bạc dài hạn của Mỹ tăng mạnh — làm tăng chi phí vay của chính phủ — và đồng đô la mất giá.
Để xoa dịu thị trường, chính quyền đã buộc phải điều chỉnh. Ngày 9 tháng 4, chỉ một tuần sau khi Trump công bố “Ngày Giải phóng” với kế hoạch áp thuế quy mô lớn khiến lợi suất trái phiếu tăng, đồng đô la yếu đi và thị trường chứng khoán lao dốc, ông đã tạm hoãn triển khai kế hoạch trong 90 ngày. Ngày 17 tháng 4, Trump đăng trên mạng xã hội rằng “việc sa thải Powell cần diễn ra càng sớm càng tốt!”, và hôm sau, Giám đốc Hội đồng Kinh tế Quốc gia Kevin Hassett tuyên bố công khai rằng chính quyền đang xem xét các phương án để thực hiện điều đó. Thị trường chứng khoán và trái phiếu Mỹ lập tức phản ứng tiêu cực, đồng đô la lại giảm giá. Đến ngày 22 tháng 4, Trump tiếp tục đảo chiều, tuyên bố ông “không có ý định sa thải Powell.”
Tuy nhiên, thật dại dột nếu cho rằng các lựa chọn thay thế đồng đô la là khó xảy ra, đến mức Washington có thể tiếp tục coi thường các chuẩn mực và cam kết lâu đời mà không phải trả giá. Dù chưa có đồng tiền nào hội đủ điều kiện thay thế hoàn toàn đồng đô la, nguy cơ vị thế trung tâm của nó suy giảm theo thời gian là có thật. Tỷ trọng đồng đô la trong dự trữ ngoại hối toàn cầu đã giảm hơn 10 điểm phần trăm kể từ năm 2000. Cùng lúc đó, đổi mới trong lĩnh vực tài chính và thanh toán đang diễn ra nhanh chóng, và các quốc gia thách thức vị thế Mỹ đang nỗ lực xây dựng những hệ thống thay thế.
Lý do để duy trì “đặc quyền” của đồng đô la giờ đây còn mạnh mẽ hơn bao giờ hết, khi thâm hụt ngân sách phình to khiến việc giữ chi phí nợ ở mức thấp trở nên cấp bách. Chiến lược của Washington trong việc sử dụng các lệnh trừng phạt như một công cụ an ninh quốc gia cũng phụ thuộc vào khả năng kiểm soát tài chính mà vị thế của đồng đô la mang lại. Nếu chính quyền hiện tại tiếp tục tấn công vào tính độc lập của Fed và các cơ quan thống kê, đồng thời làm suy yếu độ tin cậy của các cam kết quốc tế của Hoa Kỳ, họ có thể làm xói mòn vị thế thống trị của đồng đô la — nền tảng của phần lớn chính sách đối nội và đối ngoại Mỹ.
Đồng đô la không phải là bất khả chiến bại, và đây không phải là thời điểm để đưa ra những lựa chọn sai lầm rồi trông chờ vào vận may. Nếu đồng tiền của họ đánh mất vị thế, người dân Mỹ sẽ phải trả giá.
(*) Lael Brainard là Nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Psaros của Đại học Georgetown và Học giả cao cấp tại Trung tâm Mossavar-Rahmani thuộc Trường Chính sách Công Kennedy, Đại học Harvard. Bà từng giữ chức Giám đốc Hội đồng Kinh tế Quốc gia, Phó Chủ tịch và Thống đốc Hội đồng Dự trữ Liên bang, cũng như Thứ trưởng Bộ Tài chính Hoa Kỳ.
Bảng điện tử thông báo nợ công Mỹ tại Quảng trường Quốc gia ở Washington D.C., tháng 10 năm 2025. Ảnh: Reuters
