Cứ khoảng mỗi thập niên, ngành hỗ trợ toàn cầu lại phải tái cấu trúc để tồn tại. Trong những giai đoạn thay đổi này, các nước hay nhà tài trợ thường tái cơ cấu cơ quan viện trợ, co kéo hoặc mở rộng ngân sách hỗ trợ, và vận động thành lập hay bãi bỏ một vài sáng kiến của Liên Hợp Quốc. Thường thì chỉ khi ngành viện trợ tuân theo ý muốn của các nước tài trợ thì “cuộc khủng hoảng” mới được hóa giải, và mọi thứ lại trở về bình thường.
Từ khi Tổng thống Mỹ Donald Trump bắt đầu nhiệm kỳ hai, ngành này lại một lần nữa đứng trước bước ngoặt. Chính quyền Trump đã cắt giảm nghiêm trọng USAID – cơ quan phát triển lớn nhất thế giới – chấm dứt 86% chương trình, đóng cửa trụ sở chính và cho thôi việc gần 10.000 cán bộ nhân viên. Đồng thời, chính quyền này cũng cắt giảm kinh phí cho nhiều sáng kiến đa phương về biến đổi khí hậu, y tế toàn cầu và giáo dục.
Khủng hoảng hiện tại khác hẳn quá khứ: đây có thể là sự kết thúc của viện trợ nước ngoài như chúng ta từng biết. Hàng thập kỷ qua, phát triển toàn cầu — nhất là nỗ lực cải thiện và cứu sống người nghèo — chủ yếu nhờ nguồn viện trợ của các chính phủ giàu có. Nhiều học giả gọi đó là “liên minh công nghiệp viện trợ.” Ngay cả những người ủng hộ viện trợ cũng xem nó như một ngành kinh doanh, cốt để sửa chữa những “lỗ hổng” theo lăng kính hiệu quả doanh nghiệp. Giờ đây, khi nhiều chính phủ giàu nghiêng mạnh về cánh hữu và hoài nghi viện trợ, thì ngành này đang đổ vỡ. Hậu quả là hàng vạn nhân viên từ thiện, nhà nghiên cứu và học giả mất việc, và quan trọng hơn, hàng triệu người nghèo trên thế giới sẽ chịu thiệt thòi.
Phát triển toàn cầu bây giờ đối mặt hai lựa chọn. Một là chờ quan điểm của các nước tài trợ quay lại ủng hộ viện trợ trong tương lai xa. Hai là tái định nghĩa phát triển toàn cầu, tách nó khỏi viện trợ và gắn với chuyển đổi công nghiệp: giúp các nước thoát nghèo từ canh tác tự cấp, lao động phi chính thức, xuất khẩu hàng thô sang sản xuất quy mô và dịch vụ. Thật ra, ngành viện trợ đã lạc nhịp từ lâu: các can thiệp quá dàn trải, nhiều khi không nhắm đúng nút thắt thực sự của những nền kinh tế kém phát triển—nâng cao tay nghề, xây dựng hạ tầng năng lượng và giao thông, tìm thị trường mới. Việc giúp người dân thoát nghèo tại châu Phi, Nam Á và một số khu vực ở Mỹ Latinh không chỉ cải thiện cuộc sống của họ mà còn giúp các nước giàu duy trì thịnh vượng bằng cách tạo ra các thị trường mới. Đến nay, chuyển đổi công nghiệp đã chứng minh hiệu quả trong việc thúc đẩy kinh tế. Nếu những người ủng hộ phát triển toàn cầu không cập nhật phương pháp cho phù hợp với thời đại, mô hình này sẽ mất đi tính thích hợp đối với cả các nước giàu và các nước nghèo.
VIỆN TRỢ VÀ “TRUNG GIAN”
Sản phẩm chủ yếu của ngành viện trợ nước ngoài là ODA — tiền từ các nhà tài trợ chảy đến chính phủ, tổ chức hay cá nhân ở nơi kém phát triển, qua ngân sách nhà nước hoặc dự án của NGOs như Save the Children, Oxfam… Chính phủ các nước giàu là nguồn ODA chính. Năm 2023, OECD ghi nhận các chính phủ chi 230 tỉ USD cho ODA, trong khi các quỹ tư nhân chỉ chi 11 tỉ USD.
Cũng như mọi ngành kinh doanh, viện trợ có “trung gian”: các tổ chức gọi là đối tác thực hiện, gồm NGOs quốc tế, tổng thầu tư nhân và công ty tư vấn. Ví dụ, nếu chính phủ Mỹ muốn phát phân bón cho nông dân Bangladesh, họ có thể ký hợp đồng với Chemonics (Tổng thầu phát triển Hoa Kỳ) để thực hiện. Năm 2023, Chemonics nhận về hơn 1 tỉ USD từ USAID—mức cao nhất trong các nhà thầu.
Để tận dụng quy mô và hiệu ứng mạng lưới, các đối tác triển khai thường tập trung tại thủ đô các nước tài trợ lớn: Berlin, Geneva, London, Paris, Rome, Washington. Kết quả là rất ít viện trợ được phân phối bởi các tổ chức tại nước tiếp nhận. Năm 2020, chỉ khoảng 9% viện trợ của Mỹ được chính phủ hoặc doanh nghiệp tại nước tiếp nhận quản lý, theo Charles Kenny và Scott Morris từ Trung tâm Phát triển Toàn cầu. Sự hiện diện nổi bật của “trung gian” tại nước giàu đã trở thành lý do cho những tiếng nói chỉ trích rằng ngành viện trợ vận hành kém hiệu quả, thậm chí bất công. Thống kê của Devex cho thấy 47/50 nhà thầu hàng đầu của USAID đặt tại Mỹ.
Các nỗ lực trước kia nhằm khắc phục méo mó trong ngành viện trợ tập trung vào giảm lãng phí và tăng tỷ lệ tiền đến tay người thụ hưởng. Có đến 90 nước ký Tuyên bố Paris 2005 về Hiệu quả Viện trợ, kêu gọi điều chỉnh mục tiêu của nhà tài trợ theo ưu tiên của nước nhận, hài hòa can thiệp và tăng đối tác địa phương. Mark Green, quyền quản trị USAID thời chính quyền Trump đầu tiên, nỗ lực giảm phụ thuộc viện trợ bằng cách tăng năng lực lập kế hoạch, tài chính và quản lý phát triển cho nước tiếp nhận. Người kế nhiệm ông, Samantha Power, đặt mục tiêu đến 2025, 25% kinh phí được quản lý bởi tổ chức địa phương.
Sự đồng thuận về mức viện trợ lẫn ưu tiên cũng thay đổi. Nghị quyết LHQ năm 1970 khuyến nghị 0,7% GDP dành cho ODA, nhưng đến 2023 chỉ có 5 nước đạt mục tiêu: Đan Mạch, Đức, Luxembourg, Na Uy, Thụy Điển. Tại Mỹ, các chính quyền Dân chủ và Cộng hòa vẫn cam kết duy trì viện trợ, dù cả trong ngành cũng có tranh cãi về mục tiêu viện trợ. Từ khi 189 nước ký Mục tiêu Thiên niên kỷ năm 2000, ngành viện trợ chủ yếu nhắm giảm nghèo; sau Thỏa thuận Paris 2015, nhiều chính phủ đồng ý rằng viện trợ cũng nên góp phần chống biến đổi khí hậu.
KHỦNG HOẢNG CUNG ỨNG
Nhưng ẩn sau các cuộc tranh luận gần đây là một sự chuyển dịch lớn trong chính trị và chuẩn mực xã hội là nền tảng cho ngành viện trợ tồn tại. Nếu xem viện trợ như một hình thức từ thiện, thì các nước giàu đóng vai trò nhà tài trợ và các nước nghèo là người thụ hưởng. Còn nếu nhìn viện trợ như một ngành kinh doanh, thì các nước giàu là người bán còn các nước nghèo là khách hàng. Với viện trợ phát triển, các nước giàu đưa ra một gói dự án kèm bộ quy chuẩn tổ chức để đạt mục tiêu mong đợi: cải thiện điều kiện sống của nước nhận, từ đó mang lại lợi ích kinh tế và an ninh cho chính họ — hoặc ít nhất, giúp họ yên lòng rằng đã cố gắng tạo ra sự khác biệt. Vai trò của nước nhận viện trợ là thực hiện các dự án đó với hy vọng đạt được kết quả mong muốn — hoặc chí ít cũng có niềm tin là điều đó khả thi trong tương lai.
Giờ đây, “thị trường” này đang trải qua khủng hoảng cung ứng chưa từng có. Ở khắp nơi, người dân và chính khách tại các quốc gia giàu—những quốc gia từng ủng hộ quan điểm rằng viện trợ mang lại giá trị—đang trở nên hoài nghi. Ngành viện trợ nước ngoài nhiều thập kỷ qua đã trải qua chu kỳ thịnh vượng – suy thoái do chính trị nội bộ của các nước tài trợ. Điều khác biệt lần này là sự bất mãn sâu sắc với mô hình kinh tế hiện hành và mô hình viện trợ gắn liền với nó. Kể từ khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, nhiều nước tài trợ đã trải qua đình trệ kinh tế, tăng trưởng năng suất chậm, giảm sức cạnh tranh và bất bình đẳng gia tăng. Công dân các nước giàu, khi không còn cảm thấy an tâm về kinh tế, đặt câu hỏi tại sao phải dùng nguồn ngân sách hạn hẹp để giúp đỡ người bên ngoài, trong khi còn nhiều nhu cầu cấp thiết ở trong nước.
Sự hoài nghi này không chỉ đến từ chính quyền Trump. Mỹ không phải nhà tài trợ duy nhất cắt viện trợ nước ngoài: năm 2024, tám trong mười nước thành viên Ủy ban Viện trợ Phát triển (DAC) của OECD đã giảm ngân sách viện trợ và tuyên bố sẽ điều chỉnh chương trình phát triển quốc tế sát hơn với lợi ích quốc gia—chẳng hạn buộc dùng hàng hóa và dịch vụ sản xuất tại chính nước tài trợ. Năm 2024, Đức, nhà viện trợ song phương lớn thứ hai thế giới, tuyên bố cắt 5,3 tỉ USD. Tháng 2-2025, Anh giảm 40% ngân sách viện trợ để ưu tiên chi tiêu quốc phòng. Tháng 3-2025, Hà Lan cho biết sẽ cắt 37% viện trợ song phương trong năm năm và giảm đóng góp cho một số cơ quan LHQ.
Nhiều cử tri theo xu hướng bảo thủ tại các nước giàu giờ coi viện trợ là lãng phí và quá ưu tiên các mục tiêu mà họ cho là gắn với cánh tả — như chống biến đổi khí hậu, bình đẳng giới, hay thúc đẩy dân chủ. Họ ngày càng nghi ngại chuyên gia, quan chức chính sách và học giả ủng hộ viện trợ. Kết quả là, ngay cả các chính trị gia thiên tả như Liên minh Lao động ở Anh cũng phải cắt giảm viện trợ theo áp lực dư luận. Theo khảo sát YouGov tháng 2-2025, 65% người Anh ủng hộ tăng chi phòng thủ dù bằng việc giảm viện trợ.
CHẢY MÁU NGÀNH VIỆN TRỢ
Quy mô và tốc độ thay đổi chính sách khiến lĩnh vực viện trợ đối mặt với nguy cơ tồn vong. Các chính phủ tài trợ đang phá hủy “thị trường tài trợ” theo cách không thể đảo ngược. Tháng 1-2025, Trump ký sắc lệnh đóng băng mọi viện trợ nước ngoài của Mỹ, với lý do Bộ Ngoại giao cần rà soát xem viện trợ có phù hợp lợi ích quốc gia hay không. Chỉ vài tuần sau, USAID—cơ quan phát triển song phương lớn nhất thế giới—về cơ bản ngừng hoạt động, và hệ quả là hiệu ứng domino.
Hàng chục tổ chức phi chính phủ quy mô nhỏ và vừa đang đóng cửa. Các tổ chức lớn từng nhận hợp đồng USAID—như FHI 360, Chemonics, DAI Global—đã dừng một số chương trình, đóng văn phòng hiện trường và sa thải hàng trăm nhân viên toàn cầu. Các tổ chức đa phương cũng chịu ảnh hưởng từ cắt giảm viện trợ Mỹ. Các cơ quan LHQ như IOM, UNAIDS, Cao ủy LHQ về Người tị nạn, WHO phụ thuộc 20–40% ngân sách từ Mỹ nên buộc phải thu gọn hoạt động.
Thêm vào đó, cắt giảm ngân sách nghiên cứu tại các đại học hàng đầu Mỹ sẽ càng trầm trọng hóa khủng hoảng. Chính quyền Trump đã hủy hoặc đóng băng hàng trăm tỉ đô la tiền tài trợ nghiên cứu cho các trường như Columbia, Johns Hopkins, Princeton. Điều này sẽ làm giảm số nhân sự trẻ được đào tạo về lĩnh vực phát triển, kết thúc các dự án đánh giá tác động viện trợ và xói mòn năng lực chuyên môn của tổ chức (institutional memory) về cách thiết kế, triển khai, đánh giá dự án viện trợ. Cả lĩnh vực học thuật và vận động về y tế toàn cầu, ứng phó biến đổi khí hậu, bình đẳng giới, thúc đẩy dân chủ có nguy cơ sụp đổ.
Ảnh hưởng ngắn hạn từ sự sụp đổ ngành viện trợ đã hiện hữu, nhưng tác động lâu dài thì chưa rõ. Viện trợ chiếm tỷ lệ lớn trong thu nhập quốc dân của khoảng 25 quốc gia như Burundi, Liberia, Malawi, Nauru, Somalia, Nam Sudan, Yemen. Họ đang mất đi các chương trình giáo dục và y tế quan trọng. Khó có nhà tài trợ tư nhân nào bù đắp được, vì nguồn quỹ từ thiện tư nhân chỉ chiếm dưới 10% tổng ODA hàng năm, theo OECD. Hơn thế nữa, các nhà tài trợ lớn cá nhân và doanh nghiệp Mỹ—chiếm hơn một nửa trong nhóm 40 tổ chức tư nhân lớn nhất—có thể dè dặt hơn vì e ngại phản ứng từ chính phủ Mỹ.
CÙNG GIÀU CÓ NHANH
Ngành viện trợ nước ngoài đã trở thành một “ngành sắp tàn” (a sunset industry). Nhưng điều đó không có nghĩa các nước giàu nên từ bỏ hoàn toàn nỗ lực giảm nghèo. Họ có lợi ích thiết thực trong việc giảm áp lực di cư bằng cách cải thiện kinh tế và ổn định của các quốc gia ở châu Phi, Mỹ Latinh và Nam Á. Vì vậy, chuyên gia chính sách, trí thức, nhà hoạt động, nhà từ thiện và nhân đạo cần cứu lĩnh vực phát triển toàn cầu bằng cách tách nó khỏi ngành viện trợ và đặt nền tảng trên chiến lược chuyển đổi công nghiệp.
Một quốc gia được xem là đã công nghiệp hóa khi áp dụng công nghệ cơ giới hóa và số hóa, nâng cao năng suất và trình độ lao động. Theo thời gian, lực lượng lao động chuyển từ nông nghiệp tự cung sang các ngành có năng suất cao hơn như điện tử, dược phẩm, công nghệ xanh và dịch vụ số. Kèm theo thu nhập và việc làm trong các ngành hiện đại là các thay đổi xã hội: nhiều phụ nữ làm công việc chính thức hơn, nhiều bé gái đi học hơn, ít nạn tảo hôn hơn.
Lịch sử cho thấy công nghiệp hóa đã biến nhiều xã hội từng nghèo đói thành thịnh vượng. Trong vài trăm năm, Trung Quốc, Đức, Nhật, Ba Lan, Singapore, Hàn Quốc, Anh và Mỹ đã giàu lên nhờ công nghiệp hóa. Ngày nay, Thái Lan và Việt Nam đang công nghiệp hóa nhờ FDI vào sản xuất, hạ tầng kết nối tốt, lao động lành nghề và mở rộng tiếp cận thị trường xuất khẩu.
Một phần vấn đề của ngành viện trợ là lợi ích của nó bị trải mỏng qua quá nhiều lĩnh vực và chưa tập trung đủ vào ngành tăng năng suất. Vì thế, những người ủng hộ phát triển toàn cầu nên tập trung giúp các nước nghèo tiếp cận nguồn vốn phát triển giá rẻ cho đầu tư có mục tiêu vào những ngành kết nối con người, như điện, viễn thông và giao thông công cộng. Nguồn vốn này cũng phải đi kèm nỗ lực ngăn chặn dòng tiền bất hợp pháp. Châu Phi mỗi năm thất thoát khoảng 90 tỉ USD do tham nhũng của giới tinh hoa, chuyển vốn bất hợp pháp và trốn thuế đa quốc gia—lớn hơn cả 60 tỉ USD viện trợ hàng năm mà các chính phủ giàu hỗ trợ. Lãng phí này có thể giảm nếu các nước giàu siết chặt quy định về thiên đường thuế và trung tâm tài chính nước ngoài, và nếu 138 nước ký Hiệp ước thuế tối thiểu toàn cầu 2023 nhanh chóng thực thi.
Nước nghèo cũng cần môi trường thương mại ổn định để phát triển. Họ cần tiếp cận thị trường xuất khẩu ở các nước giàu cho hàng hóa và dịch vụ của mình. Hàng thập kỷ chứng minh rằng cả nước nghèo và giàu đều không thịnh vượng nếu thực thi chủ nghĩa bảo hộ mậu dịch hoặc tự cung tự cấp (autarky). Các doanh nghiệp ở nước giàu, đặc biệt trong lĩnh vực thay đổi nhanh như AI, pin, drone, thiết bị năng lượng tái tạo, cần môi trường để bán hàng vào thị trường đang tăng trưởng ở châu Phi, Mỹ Latinh và Nam Á.
Những người làm việc trong lĩnh vực phát triển toàn cầu sẽ cần bộ nguyên tắc mới để hỗ trợ chuyển đổi công nghiệp. Điều đó có thể bao gồm xây dựng quy định mới để quản lý cuộc đua giành tài nguyên chiến lược mà các nước giàu cần cho sản xuất điện tử, ví dụ như cobalt từ Cộng hòa Dân chủ Công-gô hay đồng từ Zambia.
Nếu những người ủng hộ phát triển toàn cầu lấy chuyển đổi công nghiệp làm kim chỉ nam, họ có thể nâng đỡ người dân nghèo thoát cảnh cùng cực mà không gặp phản ứng chính trị mạnh. Khi các nước nghèo công nghiệp hóa, cả thế giới hưởng lợi. Phát triển toàn cầu sẽ có cơ hội sống sót—và tạo ra kết quả—nếu nó được nhìn nhận không chỉ là từ thiện.
Tại trại tị nạn Cox’s Bazar, Bangladesh, tháng 3-2025. Ảnh: Reuters
